在經濟發展全球化的新形勢下，各國都在尋求經濟發展的有效途徑，但在發展過程中都面臨不同程度的資金短缺問題。作為利用外資的一種新的形式，項目融資自20世紀80年代興起以來，為解決資金短缺問題提供了一條新的途徑，越來越受到各國特別是發展中國家的重視，并不斷應用于大型工程項目的建設中。本文在介紹了項目融資基本概念的基礎上，引出了“建設—運營—轉讓”項目融資方式的概念，并分析了BOT模式的內涵、特點與變異，闡述了其在國內外的應用現狀。在此基礎上，對該項目融資方式在我國城市基礎設施建設項目中的應用進行了探討，并提出了相應的對策以及政府支持、制定防風險措施、規范管理、健全法制、鼓勵內資參與、培養專業人才和拓寬投資領域六個方面的建議。
一、項目融資與BOT模式
1.項目融資
項目融資相對于傳統的融資方式而言是一種特殊的融資方式，它是為一個特定經濟實體所安排的融資，其貸款人在最初考慮貸款時，使用該經濟實體的現金流量和收益作為償還貸款的安全保障，即依靠項目自身的資產和項目未來的收益作為抵押來籌措資金。項目融資具有以下特點。
（1）項目導向，即項目融資主要依賴項目的現金流量和資產而不是依賴項目的投資者或發起人的資信安排。
（2）有限追索，即貸款人不能追索到項目借款人除該項目資產、現金流量以及所承擔的義務之外的任何形式的財產。
（3）非公司負債型融資，即項目融資的債務不表現在借款人的公司資產負債表中。
通過項目融資，不僅能把國內外民間的大量資金吸引過來，而且還可以在不形成外債負擔的前提下彌補基礎設施建設的資金缺口，同時吸引國內外的先進技術和管理經驗。
2.BOT模式
BOT模式的概念是由土耳其總理厄扎爾于1984年正式提出的。我國將BOT模式稱之為“特許權融資方式”，它具有民營化、全額投資、特許期和壟斷經營四個基本特征。其涵義是，國家或地方政府通過特許權協議，將一個公共基礎設施（基礎產業）項目的特許權授予承包商（一般為國際財團），承包商在特許期內負責項目設計、融資、建設、運營和維護，并回收成本、償還債務和賺取利潤，特許期結束后將項目所有權無償移交簽約方的政府部門。實質上，BOT模式是指私營機構（含國外資本）參與國家公共基礎設施項目，在互利互惠的基礎上分配該項目的資源、風險和利益的項目融資方式，是政府與承包商合作經營基礎設施項目的一種特殊運作模式。其參與者如圖1所示。
BOT模式具有以下特點：1）項目發起人對項目沒有直接控制權，在融資期間也無法獲得任何經營利潤，只能通過項目的建設和運行獲得間接的經濟效益和社會效益；2）由于采用BOT模式融資的項目涉及巨額資金，又有政府的特許權協議作為支持，投資者愿意將融資安排成為有限追索的形式，在項目中注入一定的股本資金，承擔直接的經濟責任和風險；3）通過采取讓本國公司或外國公司籌資、建設、經營的方式來參與基礎設施項目，項目融資的所有責任和風險都轉移到項目公司，這樣可以減輕政府財政負擔，同時又有利于提高項目公司的運作效率。
在BOT模式的實際運作過程中，由于基礎設施種類、投融資回報方式、項目財產權利形態的不同等因素，已經出現了不少變異模式———“建設—擁有—經營—轉讓”（build own operate transfer， BOOT）模式、“建設—轉讓—經營”（build transfer own， BTO）模式、“建設—擁有—經營”（build own operate， BOO）模式、“建設—租賃—轉讓”（build lease transfer，BLT）模式、“建設—轉讓”（build transfer， BT）模式、“經營—轉讓”（operate transfer，OT）模式、“經營—管理—轉讓”（operate management transfer，OMT）模式、“修復—經營—轉讓”（renovate operate transfer， ROT）模式、“轉讓—經營—轉讓”（transfer operate transfer， TOT）模式、“建設—擁有—經營—補貼—轉讓”（build own operate subsidy transfer，BOOST）模式等等。
二、BOT模式的實踐與發展
1.BOT模式在國際上的應用
20世紀70年代末到80年代初，世界經濟形勢發生了很大的變化。經濟發展，人口增長，城市化導致對交通、能源和供水等基礎設施的需求急劇膨脹。經濟危機和巨額赤字使政府投資能力大為減弱，而債務危機又使許多國家的借貸能力銳減。赤字和債務負擔迫使這些國家在編制財政預算時實行緊縮政策，轉而尋求私營部門的投資。各國逐漸重視挖掘私營部門的潛力和創造性，利用私營部門的資金進行基礎設施建設。在這種背景下，BOT模式開始在一些國家得到運用和推廣。
發達的市場體系和健全的法制體系與BOT作用的發揮密切相關。一般而言，發達國家各類經濟法規健全，政策透明度高，市場競爭有序而高效，為BOT的發育提供了良好的土壤。所以，BOT在發達國家運作比較規范，政府對BOT的管理方式也比較成熟。
2.BOT模式在我國的應用
BOT投資方式在我國的運作是從電力行業開始的。我國內地第一個BOT項目是1984年由廣東省政府授權香港合和實業公司開發建設的深圳沙角火力發電B廠（目前該廠已于1999年10月順利移交給相關部門）。雖然未直接稱之為“BOT項目”，但可以說是我國第一次BOT模式的實踐。不久上海黃浦江延安東路隧道復線工程、廣州深圳高速公路、海南東線高速公路、三亞鳳凰機場等項目相繼采用BOT模式引進外資建設。但可以說是我國第一次BOT模式的實踐。不久上海黃浦江延安東路隧道復線工程、廣州深圳高速公路、海南東線高速公路、三亞鳳凰機場等項目相繼采用BOT模式引進外資建設。1995年5月，國家計委批復廣西來賓電廠二期工程采用BOT方式建設，使該項目成為我國 第一個經國家批準的BOT試點項目。來賓電廠二期工程項目的招標、評標、合同談判等工作都是在國家有關部門的直接指導下于同年6月份開始進行的，1997年在北京正式簽署了協議。該項目獲得批準和協議的簽署實施，標志著中國在能源、交通等領域試點進行BOT規范化管理的正式開始。
之后，國家計委在“八五”計劃中曾明確提出利用BOT模式吸引外資，目前又進一步聲明將積極探索BOT項目融資等國際通行的外商投資方式，拓寬利用外資渠道，特別是注意利用BOT、境外上市發行股票等方式引進外資。迄今為止，我國已陸續建設了數十個BOT項目（如北京高速公路、上海大場自來水廠、上海延安東路隧道復線、丁渠火電廠等），吸引了數十億美元的外資，對推動我國經濟的發展起到了積極作用。
三、BOT模式在我國城市基礎設施建設項目中的應用
1.城市基礎設施建設項目中應用BOT模式的必要性
進入21世紀，中國經濟迅速發展，“西部大開發”戰略正在實施，中國已經正式加入WTO，投資需求將有較大幅度的增長。為創造更好的投資環境，同時提供更高水平的公共服務，基礎設施將首先得到更為廣泛的、規模更大的建設。以電力、供水及污水處理和高速公路為例，“九五”期間，由于電力市場出現暫時性的需求下降，減緩了電源建設速度。實施“國民經濟和社會發展第十個五年計劃”以來，隨著電力需求的回升和持續增長，以及“西電東送”戰略的實施，新建和待建的電源數量迅猛增長，建設資金需求將會大幅度增加。中國城市化建設進程的加快、人民生活水平的提高以及“南水北調”等一系列水資源優化配置政策的實施，加快了城市供水行業的發展。環境污染問題越來越引起全社會的廣泛重視，加上水資源的日益匱乏，使城市污水處理設施的建設規模將迅速擴大。我國在基本完成了兩縱三橫的國道主干線建設后，待建和規劃的次干線、支線的公路建設規模和數量更大。另外，垃圾處理、城市輕軌、天然氣管道和城市停車設施等建設項目的資金需求也很大。
隨著我國經濟體制改革的進一步深入，國家開始逐步減少對基礎設施領域的國有資金投入，實現投資多元化，引入市場競爭機制，提高基礎設施運行效率，降低社會服務價格。這也使得財政資金以外的各類資本將面臨更多地投資于基礎設施的機會。采用包括BOT在內的多種渠道籌集基礎設施建設資金，將是必然的趨勢。
（1）加快我國基礎設施項目的建設速度。在建筑市場不景氣時通過BOT模式激發銀行、財團及個人的投資興趣，創造項目投資機會，從而擴大承包任務來源，使一些本來急需建設而因政府財力不足又無法動工的基礎設施建設項目能夠早日建成并投入使用，及時滿足社會公眾的需求，促進經濟和社會的發展。
（2）在一定程度上能夠彌補我國基礎設施項目資金的不足，減輕國家的財政負擔，使政府可以將更多的資金有效地用于其他項目的發展。目前，我國的基礎設施項目基本上由中央和地方政府拿出相當比例的財政資金來建設，當資金不足時，政府往往向國際金融機構舉債或在國際金融市場上舉債，即使如此，也不能滿足經濟發展需要。通過BOT模式吸引外資、內資取代政府投資建設項目，可以回收一部分資金，用于其他項目的建設，加快提高政府投資項目的總量和質量，從而使我國經濟取得更大的發展。
（3）分散政府投資基礎設施項目的風險。由于采用這種方式，項目轉由投資方建設與管理，這樣對于項目建設與運營中出現的一些風險就由投資方承擔，從而使政府的風險得以分散與轉移。
（4）有助于提高投資項目的運作效率。長期以來，由于基礎設施傳統上由政府專營，由政府充當主要的投資主體，由于所有者缺位，加上其產品定價扭曲，在經營上一般不按市場規律運作，所以營運過程中計劃經濟的流弊較多，導致普遍效益低下。采用BOT模式后，該基礎設施就成了某個投資者（企業）的一個投資項目，為了實現利潤最大化，企業會努力加強管理，降低成本，減少不必要的開支，從而提高政府投資項目的建設和運行效率。
（5）有利于政府對重大項目的宏觀管理。我國經濟建設的經驗教訓之一就是國家對重點項目的宏觀管理不夠，有些項目甚至還使國家蒙受重大損失。
采用BOT投資方式，項目的整個決策、簽約都有政府參與，都由政府直接負責，政府對項目的可行性、經濟利益等進行充分的論證后才確定，避免了項目建設的盲目性，而且政府在進行宏觀管理的過程中，可以學習到不少國外先進的管理理念，有助于我國基礎設施建設領域管理水平的提高。
此外，政府投資項目采用BOT模式進行基礎設施建設，還可以為社會創造就業機會，為政府增加財政收入，為當地引進先進的技術和管理經驗等。可見，對于適合條件的我國基礎設施項目運用BOT模式進行建設具有廣闊的前景。
2.城市基礎設施建設項目中應用BOT模式存在的問題
（1）法制不健全。BOT模式需要有專門的法律規定及制度體系來支持，但到目前為止我國仍未頒布正式的BOT法，而是僅用一般的外資法或幾個單行條例來規范它。在現有的法律框架內，許多問題得不到有效解決，一定程度上阻礙了BOT項目的順利實施。
（2）管理體制不完善。實施BOT投資方式，涉及到國家的產業政策、外資政策和投資政策，我國目前沒有制定相應的政策、法規，也沒有一個機構來統一管理，致使投資管理工作不夠規范，許多項目因管理體制上的問題進展緩慢。也有許多地方政府因急于引進外資放松了對項目的審批，致使一些論證不充分的項目倉促上馬，又以失敗告終。另外，宏觀規劃上的不足使多數BOT項目集中于東部地區，而經濟欠發達的西部地區項目太少，不利于配合中央“西部大開發”戰略的實施。
（3）運行機制不規范。我國BOT項目目前的做法是“一個項目，一種方案”，還未形成規范的運行模式。沒有充分引入競爭機制、價格機制、風險機制等市場機制，項目運作上還留有較濃厚的計劃經濟色彩，致使許多項目運營效率低下，成功的項目很少。
（4）發展環境制約因素多。首先是人才資源匱乏。通曉金融、法律等相關專業知識、具有豐富實踐經驗的專業人才是BOT項目目取得成功的關鍵，而BOT模式在我國才剛剛起步，相關的人才資源嚴重不足，難以在項目談判中機智靈活地維護我方的利益。其次，我國的融資環境也存在著投資信息不足、信息渠道不通暢的問題，對BOT項目的成功運作亦產生了一定的負面影響。
3.城市基礎設施建設項目中應用BOT模式的對策
（1）政府要對BOT項目予以支持，以確保項目有一個良好的政策氛圍。BOT項目在很大程度上依賴于政府的特許權以及特定的稅收政策和外匯政策。而BOT項目在我國尚屬試點，至今還無專門的BOT法，這樣就容易導致外國投資者對我國法律環境的疑慮。為此，就需要各級政府依照國家相關的法律及國際上的一貫做法，協調配合，形成對BOT項目的有力支持，為項目建設營造一個良好的政策氛圍。
（2）制定防范BOT項目風險的措施。BOT項目一般都是大型的基礎設施項目，建設周期長，涉及的資金數額巨大。私人資本投入到原本是政府投資的公共基礎設施項目，需承擔較大的風險。因此政府應加強風險管理，以便防范、減少BOT風險給項目投資者帶來的損失。
（3）規范管理和健全法制法規。雖然我國已具備實施BOT的基本法律環境，但現有法律制度在政府特許、擔保等多方面未能滿足BOT項目的制度需求，亟待完善現有法律制度或做出有利的應用解釋。
（4）鼓勵內資參與BOT項目投資。目前我國民間資金充裕，截至2004年底，中國城鄉居民儲蓄余額已突破12萬億元大關，如此巨大的儲蓄余額正在尋求投資目標。如果通貨膨脹的壓力不能得到有效緩解，加之諸如股市等其他投資渠道的不順暢，發展內資BOT項目無疑具有廣闊的前景。同時，內資BOT可以避免或減少外資BOT所具有的許多風險，如政治風險、匯率風險等，極具發展潛力。
（5）積極培養BOT方面的專業人才。BOT運作需要參與者既懂技術，又懂財務，還要有法律、工程承包及經濟合同等方面的知識，即需要知識全面的“通才”，而我國這方面的人才較為匱乏，因此需要國家及相關機構引起重視。
（6）拓寬BOT投資領域，使BOT項目從電力、公路等行業逐漸轉向給排水、環保、體育衛生、地鐵、港口和橋梁等領域，加大BOT投資地鐵、橋梁和港口等項目的力度。對于投資額巨大的項目，應給予較長的授權期，也可與政府合資以分散投資風險。而對于環保、衛生等本身收益率較低的項目，則應具體項目具體分析，可通過補貼、延長授權期，也可通過將相關項目的經營權交給BOT項目發展商共同經營等途徑使投資者獲得合理收益。（來源：項目管理者聯盟 作者：郭鳳平,齊二石,劉曉峰）
